面朝黄土背朝天，这是中国农民几千年来一贯的形象。但随着国家对农村发展的重视，传统的农村的形象正在发生蜕变，开始向新型化农村转型。

2021年中央一号文件正式发布。这是21世纪以来第18个指导“三农”工作的中央一号文件。文件明确指出：

将明确全面推进乡村振兴和加快农业农村现代化。

在乡村振兴全面铺开的背景下，农村在发生着巨大的变化，煤改气、道路改造、合村并镇等一系列的措施正在进行。

成绩是明显的，但伴生问题同样也不少；基层治理效果不佳的问题依旧凸显，制约着农村转型与乡村振兴的实现。

01

基层治理老是“瞎折腾”

为了环保，北方各省市都在大力推广煤改气、煤改电工程，再不济也要推广清洁煤。早两三年前，中央与地方政府在“煤改气”政策上显然存在着些许差异，通常按理说地方应按中央的文件精神来因地制宜制定地方的产业政策。

但是，各地方基本难逃“一刀切”的命运。每年都会出现因环保治理而导致的各种问题。比如，老百姓因为烧散煤，被行政处罚；因为使用清洁煤不当，多人煤气中毒等等。

为了创新乡村治理方式，开始“跌宕起伏”、“波澜壮阔”的乡村大改造，乡村大合并。

山东德州2008年就开始试点实施该项民生工程，但是在这场轰轰烈烈的乡村大改造运动中，由于地方财力不支、建设用地指标买卖难等问题使得该项目无疾而终。

中部地区某县2017年8月启动合村并组改革工作，全县638个村减至323个，减少315个，减幅达49.4%。

后《半月谈》评价为：

在极短的时间、以极不严肃的理由消灭了接近一半的行政村，是一种非理性之举。说撤就撤，说合并就合并，如此任性的折腾，缺少了做重大决策的基本严肃性。

还有，为了产业升级、民生改造，万千项目齐上马；结果虎头蛇尾，最终万千项目齐烂尾。

比如：

陕西某城改项目，是10年前该市城中村综合改造重点民生工程，但项目建设工期延宕10年，成千上万购房业主和城中村改造村民仍未能入住。

内蒙古某市规划的现代农畜产品物流园区，占地面积达34平方公里，10年建设留下的只有一片荒地。

河南某地投资48亿元打造千亩三国文化产业园，原计划2008年对外开放，直到2020年依旧烂尾……

凡此种种，这些基层治理的“瞎折腾”，其实都和封灶式环保一个逻辑：地方的出发点都是好的，但不可避免的为了实现目标，采用极端手段深度干预群众的生产生活方式，由此制造了大量社会问题。

概而言之，基层正在经历一个堪称“折腾式”治理的过程。对治理者和治理对象而言，治理过程正面效果并不明显，同时也在不断制造负面效果，且消耗相互之间的信任。

02

基层社会治理为何失效？

近年来，对于基层治理的力度是不断加大，从上至下都下了大力气，花了大工夫。但基层社会问题却不断涌现。

具体表现为：基层社会情绪日益政治化；网络批评倾向于归因政治；个体事件容易发展为群体事件；法律事件容易发展为针对公共组织的事件。

不少基层干部也抱怨，工作压力“正在加大”，群众越来越“难以管理”，干部说话“没有威信”。

为什么曾经坚固而深入的社会治理体系如今会陷入困境？

要回应这一困惑，需要探索新的解答方向，寻找更为基础性的要素关系。

自郡县制确立以来，县级治理在中国历朝历代都是最基础、 最重要的治理单元。中国传统治理强调“皇权不下县”，士绅阶层同时作为社区代理人和官府代表者，营造出一个和平静态的基层治理空间。

清末以降，党领导的新民主主义革命彻底摧毁了这一连接原有国家与基层的中介力量和中间社会，建立起一个全新的社会控制和治理体系，我国基层治理单元才延伸到乡、村一级。

可这丝毫没有动摇基层治理的底层逻辑：基层是国家政策方针“落地”的关键节点。

因此，在统一的国家政策和具体的地方实际之间，地方具有相当大的自由裁量权。

十八大以来，中央强调形成政治生态的新常态。具体到基层治理，主要是指权力运行须进一步制度化、 规范化，地方上的自由裁量权将受到限制。

但我们也要看到另一面，即中央一直在推行简政放权。地方上的制度性权力会增加，权力规范化行使得到进一步保障。

按理说在这一背景下，基层治理应该会变得更有序。但实际结果却与预期相悖。

其实，基层干部常年从事基层工作，对于当地民生民情了解自然很深入，清楚政策落实后会产生什么后果；同时，目前基层队伍的政策水平不低，对于上级任务大体都能理解。具体到基层治理，权衡利弊后，是“多害相权取其轻”。

首先，从地方经济的考量来说，以环保问题举例。推行能源改革，推动企业深化可持续发展道路。必然很大程度上提高企业的运营成本，这一后果不仅会影响经济发展，还会为此付出治理成本。

其次，与折腾老百姓付出的代价相比，不折腾所受到的问责惩罚更大。

例如，在北方农村，谁都知道多年来形成的烧柴火做饭、烧炕取暖是最经济实惠也是最便捷的生活方式。种取暖方式还和房屋设计、建筑建构、家庭空间等密切相关，已经深深嵌入到了每个家庭生产生活之中。看似只是改变了人们的热量获取方式，其实是在对人民的生活方式做了根本性的改变。

常年处在一线的基层干部，自然知道这一道理。但是对于政策运作的自由裁量权的逐步限制，以及制度性权力的逐步确定，基层治理已经很难保障灵活性。

03

“治理迭代”路在何方？

这些年基层治理有一个明显趋势，就是越来越多的业务工作成了政治任务，导致基层治理压力陡增。扶贫、环保、党建、招商引资、扫黑除恶、乡村振兴等都成了重点工作。

“攻坚”成了当前基层治理的重要特征。基层治理不再依靠常规的力量来推动，而主要依赖于政治和行政力量，通过责任层层下压来推动。

这种工作方法，虽然可以在短时间内聚集力量，有利于“攻坚”，集中力量把大事、难事办成，但也却摧毁了基层工作本应具有的“弹性空间”。

各项工作都有较大的时间压力，时间紧、任务重，根本就不可能顾及基层实际。导致，基层普遍弥漫一个氛围，希望各项攻坚任务赶快结束，早点回归到常规为好。

某种程度上，中国基层治理的核心，实际关涉的是政治参与扩展、公共利益维护、国家权威保持这三种目标之间矛盾的协调和平衡。这并非一个全新的问题，而是横跨中国历史的一个政治难题。

要解决这个问题，并非一朝一夕便能成事。但要找到问题的破题关键则并不难。

首先，要理解基层社会的特点。

一是基层社会具有共同体性质。基层社会实际上就是扩大了的熟人社会，人们在思维习惯、行为逻辑、人际交往、文化传统上拥有较高的一致性。这种共同体性质一定程度上决定了地方制定本地政策的自洽性和适应性。

二是体制的责权利不匹配。中国体制的特点是权力向上集中，任务向下分配，越往上权力越大、资源越多，越往下权力越小、任务越重。

三是治理的复杂多样化。不同地域的人文地理、社会结构、财政能力、资源禀赋等方面存在较大差异。它们面临的治理形势与目标、治理问题与挑战、治理经验与方式就必然存在差异。

其次，根据基层工作的特点进行分析。

基层工作的开展，面临最大阻碍便是，干部权力范围无法妥善解决任务指标，事情多，责任大，但能调配的资源少，权责明显不对等。同时，由于各地方的存在治理差异性，而下拨的政策往往没有考虑到差异性，政策与基层实际的衔接很难完成。

所以，实现基层治理迭代，更多是要考虑如何通过合适的方式，达到基层权责平等，并在可监督的范围内给予足够的自由裁量权，以保证总体方针政策在具体实施层面能更多结合当地实际情况。

但这又存在地方权力灰色地带的诞生，客观上造成了合情合理却不合法的结果。一些不法人员往往就在这个“变通”过程中谋取了私利。

因此，要真正解决基层治理的痛点、痒点、难点，确实是古往今来的“历史难题”，还有很长一段路走，需在大量实践中进行探索。目前，我国正处于史无前例的快速城市化进程中，虽面临基层社会转型的挑战，却也是一个重塑边缘地带秩序的机会。

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