陈耀

由于新时代国家面临的改革发展环境和任务以及区域协调发展的形势不同，我国区域发展的战略布局在原有基础上作出了新的重大调整，区域协调发展的空间指向、路径模式和政策重点，均呈现出与以往有别的新特征。

在全国经济稳中有进、稳中有变的大背景下，我国区域发展也正经历着近二十年来的深刻变化。发达地区的转型创新初显成效，以往的“问题区域”开始发生转化，保持多年的区域差距总体收敛趋势似已出现停滞迹象。新时代国家区域发展的战略布局呈现新的特点，面对国际国内复杂形势，国家区域政策需要把促进协调发展与培育竞争优势有机结合。

我国区域增长格局的新变化

随着近些年我国加快创新驱动的动力机制转换，推动以“三去一降一补”为重点的供给侧结构性改革，经济增长的地区格局发生了前所未有的嬗变和重塑。

1.发达地区的转型升级和创新发展取得初步进展

从2008年以来的10年间，我国四大板块区域经济总量（GDP）占全国份额的变化态势有很大的不同。首先值得一提的是，东部地区经历了先降后升的“U”型变动，2008年东部的份额是54.13%，随后开始下降，2014年降至51.16%，随后企稳回升，到2018年前三季度恢复至53.35%（见图1）。这种变化反映了东部发达地区在经历了国际金融危机之后转变传统经济发展方式的轨迹，要由过去大量依靠要素投入消耗资源损害环境的发展模式，转向主要依靠创新和技术知识投入，必然要遭受调整的“阵痛”，这主要表现为大量低端产业外移或淘汰、产业园区“腾笼换鸟”，GDP、工业、固定资产投资和地方财政收入在一段时期内的减量减速。与此同时，通过大量增加科技研发投入、培育和引进高端产业及人才，上海、北京、深圳、杭州等一批创新型城市崛起，东部地区经济增长逐步从谷底走出来，GDP份额的回升正是对这种转型成效的印证。

2.“问题区域”由以往的中西部转向“三北”地区

长期以来，中西部作为欠发达地区，经济增长一直落后于东部沿海地区，西部大开发和促进中部崛起战略实施以后，通过基础设施和生态环境建设以及特色产业培育等措施，国家不断加大对中西部地区的支持力度，结果使近10年经济增长格局出现逆转——“西快东慢”。西部地区占全国的经济份额由西部开发初期的17%提升至2008年的18.14%，2014年达到20.18%，最近又有所回落；中部地区的经济份额由2008年的19.21%提升到2018年的21%（图1）。

目前，全国增长速度最快的10个省份，大部分都在中西部地区，2018年除福建省外，其余9个省份属于中西部（5个西部、4个中部，见图2）。从经济增长角度看，目前最值得关注的主要是东北、华北和部分西北地区。受传统产业特别是资源型产业、重化工业产能过剩的影响，近些年这些地区经济增长乏力。2008年东北经济占全国的份额为8.52%，从2014年开始持续下滑，到2018年已降至5.78%（当然要看到东北经济正在出现向好的起色）。2018年全国增长最慢的10个省份，除了海南之外，都在北方（东北3个、华北3个、西北3个，见图2）。

3.区域差距的总体收敛不再持续并有趋异的迹象

由于一系列促进区域协调发展的措施出台，GDP增长“西快东慢”、投资“北上西进”、产业梯度转移、“老、少、边、贫”地区民生的改善，使得我国区域发展差距出现了约10年的持续缩小。运用泰尔系数测算，区域收敛大体发生在2003年至2013年（其他方法结果基本相同）。需要引起重视的是，这种收敛态势在近几年已不再延续，并在2014年开始呈现“向上”的走势。对这种“趋异”的变化，可以通过上述情况得到基本解释，如东部发达地区在转型发展上已迈出重大步伐，这种基于创新的内生力量相比中西部地区承接发展要更强劲。

还要看到的是，由于资源环境的约束，尤其是作为生态屏障的大江大河上中游地区，近些年大量关闭污染企业，修复生态环境，严格限制新增工业项目，使得相当多的资源型地区、流域和湖泊周围地区发展受限，加上“三北”地区的结构调整困境，估计今后发展困难的省份还有可能增多。2018年经济增速低于全国平均水平的省份已达到13个，比上年增加6个，低增速群体扩大近一倍。由此可以说，未来我国区域协调发展又将面临着新的挑战和考验。

新时代区域战略布局的新特征

中国特色社会主义进入新时代，由于新时代国家面临的改革发展环境和任务以及区域协调发展的形势不同，我国区域发展的战略布局在原有基础上作出了新的重大调整，区域协调发展的空间指向、路径模式和政策重点，均呈现出与以往有别的新特征。

1.既要协调东中西，也要统筹南北方

从经济增长的地区结构变化表明，我国的区域发展差异不仅表现在东部与中西部之间，而且也表现在南方与北方之间，“南强北弱”的不平衡发展，是新时代制定区域发展战略和政策必须考虑的国情特点。因此，我们在继续推进东中西部协调发展缩小东西差距的同时，现在也要关注南北方的统筹，或者说是“统筹北中南”。北部主要是以雄安新区建设为重点的京津冀协同发展和东北全面振兴战略，中间的“腰带”区域是以长三角一体化引领并以共抓大保护为导向的长江经济带发展战略，南部则主要是粤港澳大湾区和海南自贸区自贸港开放战略。

2.“地带间协调”与“城市群协同”并举

我国东、中、西、东北等地带间协调发展已经历较长时期，形成较为完整的政策体系并取得成效，而作为未来国家间竞争主体和新型城镇化主体形态的城市群，面临着许多难题，诸如各自为政、以邻为壑、重复建设、过度集聚、“城市病”等问题，这些都是城市群内部各城市主体之间、大城市与中小城市之间缺乏协同效应、一体化程度低的表现和结果。习近平总书记亲自谋划和推动的“京津冀协同发展”、粤港澳大湾区发展、长三角一体化等重大举措，旨在探索人口经济密集地区优化开发、协调联动发展新模式，培育未来经济增长新引擎和国家竞争新优势。由此可见，“协调、协同”将成为今后长时期我国区域发展战略和区域政策的总基调和主旋律。

3.中心城市引领城市群进而带动区域发展

所谓区域协调发展绝不是要平衡布局地区资源，而是按照经济规律通过培育增长极来带动区域发展。2018年11月发布的《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，要建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。同时明确了未来七大城市群及其核心城市的战略布局，即以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展；以上海为中心引领长三角城市群发展，带动长江经济带发展；以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设，带动珠江—西江经济带创新绿色发展；以重庆、成都为中心引领成渝城市群发展，以武汉为中心引领长江中游城市群发展，以郑州为中心引领中原城市群发展，以西安为中心引领关中平原城市群发展。

4.补齐短板力促集中连片特困区与乡村振兴

要解决发展不平衡不充分问题，更好地满足人民日益增长的对美好生活的需要，从区域上就是重点解决好那些依靠市场和自身力量难以发展的困难地区问题，对这些区域实施力度更大的援助干预。现阶段突出的是两类地区，一类是14个集中连片的特困地区，因自然条件恶劣，发展基础薄弱，这些地区即使到2020年建档立卡的贫困户全部实现脱贫，贫困县摘帽，而区域性整体发展落后状况还不能改变，需要使用多种方式和工具进一步改善基础设施和生态环境，培育特色优势产业，提高绿色发展水平。另一类是“乡村病”区域，因大量青壮年外出务工，田地荒芜，乡村“空心化”。这类区域量大面广分散，要根据十九大提出“乡村振兴战略”，实施分类指导的援助计划，有的村落要帮助振兴，有的则可能撤并，最终实现城乡统筹，共同繁荣。

对未来国家区域政策的几点思考建议

我国是一个幅员辽阔、人口众多、地区发展很不平衡的大国，经过新中国70年建设特别是近40年来的改革开放，区域经济的活力和协调性不断增强，国家区域政策在调整中日趋完善和成熟。但我国发展不平衡不充分的问题依然突出，特别是进入新时代，面对复杂多变的国际环境和国内形势，亟待从区域政策角度适时提出因应之策。

1.建立竞争性区域发展新格局

任何一个国家（包括欧盟这样的共同体）实施区域战略和区域政策通常主要有两个大的目标追求：一是促进区域之间均衡发展，避免地区之间贫富差距拉大；二是推动要素资源在地域空间优化组合，避免资源错配和重复建设，提高配置效率和整体竞争力。我们国家的区域战略从新中国成立到现在，大体经历了三个阶段：改革开放前以内陆地区建设为重点的均衡发展阶段，改革开放后以提升竞争力为目标实施沿海率先发展的非均衡发展阶段，以及新世纪开始的以缩小东西部发展差距为重点的四大板块总体发展战略阶段。

党的十九大提出实施区域协调发展战略，这个战略既不同于以往也有别于国外所谓的“均衡战略”，它追求的目标不应单纯是地区差距的缩小，更重要的是突出地区合力和竞争力，既鼓励地区之间合作和对口帮扶，又鼓励地区之间适度竞争，特别是强调打破市场分割推动区域一体化。通过区域竞争合作，形成“发达地区带动不发达地区、城市带动乡村、中心城市引领城市群继而带动区域发展”的区域协调发展新模式，这可以称作“新时代有竞争力的区域协调发展战略”，是一个新战略阶段的开始。

2.培育中西部内需增长新高地

改革开放40年来，外需对我国经济增长有很大贡献，中国已成为世界进出口货物贸易第一大国，随着国际环境的变化尤其是逆全球化躁动，我们必须增强稳增长的内需韧性。从区域上看，所谓中国经济韧性好、潜力足、回旋余地大，主要在于我们有广袤的中西部腹地，这里国土面积和人口分别占全国的82%和56%以上。

为了更有效地释放这里的内需潜力，建议选择中西部城市化工业化程度高的“郑武西成渝”区域，即郑州、武汉、西安、成都、重庆构成的内陆腹地，将此区域打造成为我国内需增长的新高地。在这块腹地内，不仅人口众多，资源丰富，交通便捷，这几座中心城市都在建设“米”字形高铁，网络枢纽地位突出，具有承东启西、连南贯北的区位优势。而且，这个区域里面的五个城市都是国家支持建设的“国家中心城市”，占全国目前九个国家中心城市的一半多，它们承担着独特的国家使命和功能，引领带动着成渝、长江中游、中原、关中平原等四大城市群发展，是最能展现我国内需潜能和回旋余地的区域。可以作为国家重要的战略后方支撑区，重点在投资需求和消费需求上着力培育提升，如不断加密区域内高等级交通信息网络，大力发展现代商贸物流业和先进制造业，增大民生福祉和居民消费能力，这些对我国内需扩大和稳增长、促协调、增信心，均具有关键意义。

3.探索高质量协调发展新路径

我国经济已由高速增长阶段进入高质量发展阶段，高质量发展是体现“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的发展，其中“协调”不仅是高质量的内在要求，而且也是解决新时代不平衡不充分问题的根本目标，没有区域城乡的协调发展，国民经济的发展就存在质量缺陷。所谓高质量协调，我认为本质上是更多基于市场机制并体现制度优势，也就是要围绕新时代实现区域协调发展的战略目标，更多地发挥市场在协调区际经济关系中的决定作用，并且在解决区域发展问题中充分发挥出我国特有的制度性优势效应。区域之间协调和城市群内部协同的最大难点，在于利益关系的调整，基于市场机制最重要的就是要按照利益共享原则，合理规范区域利益关系，形成区域发展的自我协调机制。

目前应当重点运用好三大政策工具，一是国内外常用的“财政转移支付”，二是正在积极试行的在产业转移与承接中实行的“税收分成”办法，三是正在探索的跨地区（流域）之间实行的“生态补偿”办法，这些工具的运用不仅可以有效缓解区际利益冲突，也能对各地区产生激励效应。同时，对那些单纯依靠市场和自身力量发展艰难的地区实施发展援助，也是各国区域政策的通行做法。作为中国特色社会主义国家，我们独特的制度优势体现在帮助问题区域脱困不仅力度大、效率高，而且实施效果显著，地区人民获得感强。今后我们还要注重区域援助工具的改进，如国家财力支援、重大项目倾斜、发达地区对欠发达地区对口帮扶、干部人才交流以及引导企业和社会力量投入，以使援助政策更有效。

来源：中国经济时报  201903-19 08:54

（作者系中国区域经济学会副会长兼秘书长、中国社会科学院工业经济研究所研究员）